Moins de pouvoir fiscal, moins de libertés locales, moins de services publics locaux !

Ci-après l’intervention que j’ai prononcée mercredi 18 novembre lors de la séance plénière du Congrès de l’Association des maires de France, en présence de Mme Christine Lagarde, ministre de l’Economie.

« La crise est là, au mieux à horizon de deux ans ». Voici ce que je disais, ici-même, il y a justement deux ans. L’année dernière, j’intitulais mon propos : « Finances locales : l’urgence ». Ceci est derrière nous. Nous sommes aujourd’hui devant une véritable rupture, qui est source d’une inquiétude majeure. Vous le ressentez d’ailleurs profondément : le baromètre que nous réalisons avec le groupe Caisse d’Epargne montre le fort sentiment d’inquiétude qui est le vôtre, en même temps que la perspective d’une dégradation certaine et parfois rapide des équilibres budgétaires.

Votre commission des Finances et de la fiscalité, dont je souhaite ici remercier vivement les membres pour leur présence assidue et impliquée tout au long de l’année, en a dressé elle aussi le constat, tout en émettant de nombreuses propositions au fil de l’année. Dans la mesure des informations – très limitées – dont elle disposait, elle a tenté d’analyser les réformes proposées, au premier rang desquelles, bien entendu, la suppression de la taxe professionnelle et les conditions de son remplacement. Elle l’a fait grâce au travail très important et aux compétences largement reconnues de l’équipe permanente de notre association, que je félicite et remercie en votre nom à tous.

Je souhaite également remercier de leur implication les représentants de notre association au sein des différentes structures au sein desquelles le travail est important : le Comité des finances locales (présidé par Gilles Carrez), la Commission consultative pour l’évaluation des charges transférées (présidée par Thierry Carcenac), la Commission consultative pour l’évaluation des normes (présidée par Alain Lambert), dont le premier rapport a été publié récemment et montre toute l’utilité au moins pédagogique.

Mes chers collègues, cette inquiétude qui est la vôtre, et qui se change parfois en colère lorsque des mots malheureux et blessants sont employés à notre égard, j’ai pu la mesurer, comme d’autres, à l’aune de la dizaine de déplacements auprès de vos associations départementales que j’ai effectuées ces seuls deux derniers mois.

Cette inquiétude n’est évidemment pas celle d’élus qui voudraient à tout prix préserver le confort de situations acquises. Nous avons, au contraire, deux exigences majeures :

  • maintenir le niveau du service public local dans les domaines dont nous avons la charge. C’est la condition du maintien de la cohésion sociale ;
  • maintenir un haut niveau d’investissement public. C’est la condition d’une bonne préparation de l’avenir.

Pour remplir ces missions, nous avons besoin de continuité, de cohérence et de confiance.

Or, nous connaissons au contraire de profondes ruptures, qui remettent en cause l’équilibre qui a permis le développement des ressources publiques locales dans le cadre de la décentralisation :

  • rupture dans les équilibres financiers, avec un effet de ciseau se creusant, une capacité d’épargne en baisse et un endettement en hausse ;
  • rupture dans les relations entre l’Etat et les collectivités, avec la remise en cause profonde et confirmée du pacte de stabilité : les transferts de l’Etat sont désormais clairement une variable d’ajustement du budget de l’Etat et non plus la traduction d’un partenariat ;
  • rupture, surtout aujourd’hui, dans l’autonomie fiscale, condition absolument nécessaire de l’autonomie locale.

Rupture dans les équilibres financiers, avec une capacité d’autofinancement qui s’érode régulièrement, même avant toute suppression de la taxe professionnelle : entre 2003 et 2008, la capacité d’autofinancement des communes et des communautés est passée de 19,3 % à 15,1 % des recettes de fonctionnement. Un rythme d’effritement d’environ 0,8 point par an en moyenne, qui amoindrit considérablement notre capacité d’investissement future, même si celle-ci a été soutenue cette année par le remboursement anticipé du FCTVA pour la moitié environ des collectivités dans le cadre du plan de relance. Et un effritement qui se produit alors même que nous disposions toujours – au moins pour les années 2003 à 2006 – de ce carburant précieux qu’est la taxe professionnelle, dont la progression des bases et du produit est le principal facteur qui a permis le développement de nos territoires sans mettre en péril les équilibres de nos collectivités. Mes chers collègues, il faut le dire une fois encore, sans doute la dernière : la taxe professionnelle était peut-être, sans doute, un mauvais impôt … mais il rapportait, et ce de manière dynamique !

La rupture est confirmée également dans les relations entre l’Etat et les collectivités locales, avec la limitation importante de la progression de la DGF, qui conduira à un nouvel effondrement de plusieurs dotations de compensation. A cet égard, quelques chiffres : la masse globale affectée à la dotation forfaitaire, celle que perçoivent toutes les communes, a progressé ces cinq dernières années moins vite que l’inflation officielle (8,5% contre 12%) et surtout beaucoup moins vite que l’indice des prix des dépenses communales dont nous publions les chiffres pour la cinquième année et que le ministre des Comptes publics a lui-même cité en référence lors de notre congrès de l’année dernière (8,5% contre 20%). La perte de pouvoir d’achat de la plupart des communes au travers des dotations d’Etat est donc réelle, importante et incontestable, et en 2010, pour la deuxième année consécutive, de nombreuses communes connaîtront une baisse en euros courants de leur dotation globale de fonctionnement. Depuis 1979, date de mise en place de la DGF, qui a précédé les grandes lois de décentralisation, une telle situation ne s’était jamais produite.

Un point positif cependant, à relever à la suite de l’intervention du Premier ministre hier, ici même : l’annonce que le produit de la taxe carbone apporté par les collectivités locales, et que nous estimons à environ 200 millions d’euros, leur reviendrait sous forme d’un fonds destiné à accompagner le financement d’investissements propres à réduire les consommations d’énergie. Sur la proposition de notre commission, l’Association des maires de France l’a demandé et l’a donc obtenu. J’en remercie le gouvernement.

Il faut en venir maintenant à la fiscalité et à la suppression de la taxe professionnelle.

Je ne commenterai pas très longuement la méthode qui a été employée dans cette affaire, dont j’ai le sentiment que le gouvernement a découvert un peu tard la complexité alors même que nous avions attiré son attention sur ce point dès le printemps. C’est pourtant cette méthode comment dire, approximative, qui vous met, Madame la Ministre, au pied du mur, car, comme nous le pressentions, les engagements trop rapidement pris à l’égard des milieux économiques se sont très vite révélés incompatibles avec la volonté fortement exprimée par les élus et relayée par le Parlement de « territorialiser » les nouveaux impôts créés. L’erreur de méthode originelle handicape ainsi lourdement la lisibilité du système que vous proposez, qui n’a rien à envier en terme de complexité à la bientôt défunte taxe professionnelle.

Laissez-moi vous dire également que la proposition faite d’adresser, à leur demande auprès de votre cabinet, des simulations à chacune des collectivités en faisant la demande, ne me semble pas traduire un réel esprit de transparence. C’est certes mieux que rien, mais c’est aussi refuser aux associations d’élus comme la nôtre la capacité à disposer de simulations globales, permettant d’apprécier les effets systémiques des nouvelles ressources, y compris sur les relations dans le couple commune-communauté, qui peuvent en être affectées de manière importante.

Contrairement à ce qui est souvent dit et écrit, nous, élus locaux, ne contestons pas la suppression de la taxe professionnelle, même si nous pouvons estimer que d’autres solutions, plus simples, étaient possibles, qui auraient rééquilibré la charge de l’impôt entre les différentes secteurs économiques, allégeant l’industrie et alourdissant par exemple le secteur financier.

Ce qui nous inquiète, aujourd’hui tout autant qu’hier, ce sont les modalités de remplacement de la ressource que constituait la taxe professionnelle.

A cet égard, relevons d’abord qu’il est inexact de dire que la compensation en 2010 sera totale. Ce serait soutenable, à la rigueur, si l’Etat garantissait à chaque collectivité destinataire de la taxe professionnelle un produit égal aux bases 2010 multiplié par le taux 2009, comme d’ailleurs l’a proposé la commission des Finances de l’Assemblée nationale, et comme cela a été refusé par le gouvernement qui souhaite en rester au taux 2008. Il faut noter que la garantie proposée, à savoir le produit de taxe professionnelle de 2009 si ce montant est supérieur au produit bases 2010 par taux 2008, n’est pas indexée. Même en cas de crise, le produit de taxe professionnelle a toujours progressé. Le manque à gagner sera donc réel dès 2010 pour nombre de collectivités. Et même dans le cas où l’on retiendrait le taux 2009, la compensation gommerait toute capacité des assemblées locales à faire évoluer leur taux d’imposition en 2010.

Et c’est sur ce point majeur, celui de l’autonomie fiscale, que pêche, Madame la Ministre, votre démonstration. Certes, votre tableau est « carré » à l’instant « t » du changement. Nous obtenons bien – hormis le point que je soulevais il y a un instant – une compensation instantanée en terme de ressources. Mais qu’en est-il du pouvoir fiscal ? Qu’en est-il de cette responsabilité majeure de toute assemblée politique, locale ou nationale, de lever l’impôt ?  Dans notre pays, dans lequel on ne partage pas l’impôt national, l’autonomie fiscale, c’est-à-dire la capacité que doivent avoir les assemblées locales élues au suffrage universel et participant de la définition et de la mise en œuvre de l’intérêt général de voter l’impôt, est une condition absolument nécessaire des libertés locales, de la libre administration. C’est, en même temps, un formidable outil de responsabilisation quant au niveau des dépenses publiques. Celui qui décide de la dépense doit aussi porter la responsabilité de la recette. C’est aussi simple que cela.

Or, que disent les tableaux, avec les mêmes chiffres que les vôtres, mais présentés un peu différemment ?

Ils disent que le pouvoir fiscal existant avec la taxe professionnelle est réduit de 20% avec le système de remplacement, en tout cas en ce qui concerne les communes et communautés. Mais surtout, il est réduit de 70% si on considère l’ensemble des collectivités. Or, mes chers collègues, nous sommes solidaires de ce qui se passe pour les départements et les régions, car ce qui les affaiblit, nous affaiblit aussi par contrecoup. C’est d’ailleurs au nom de cette solidarité que nous avons construit ces derniers mois nombre de positions communes avec l’ensemble des associations d’élus, et il faut en rendre hommage à notre président Jacques Pélissard qui a été l’un des principaux artisans de l’expression de cette solidarité.

Et c’est pourquoi il faut prendre en compte cette diminution importante du pouvoir fiscal et de la capacité que nous aurons tous demain à ajuster nos recettes à nos besoins. C’est là, Madame la Ministre, mes chers collègues, notre grande inquiétude, car l’histoire montre qu’un pouvoir fiscal abandonné ne se reconquiert généralement pas, tant la tentation du contrôle total de la gestion publique par le pouvoir central est toujours prégnante dans la culture – qui reste éminemment jacobine – de notre système politique.

Vous nous direz, Madame la Ministre, que le système proposé est « dans les clous » constitutionnels et qu’il respecte parfaitement le principe d’autonomie financière. Vous aurez sans doute raison sur le papier et sur le plan du droit. Vous savez que nous avons toujours contesté – et que nous demandons toujours – la révision de la loi organique, dans sa définition des « ressources propres ». Pour nous, avec le bon sens qui nous caractérise, une ressource propre est une ressource sur laquelle on peut influer, soit sur la base, soit sur le taux. Pour la loi, une ressource propre, c’est une ressource dont l’évolution est liée au territoire, même si les élus locaux ne votent ni la base, ni le taux. La référence constitutionnelle, du point de vue du pouvoir fiscal, est donc totalement inopérante. Elle pourrait même être sévèrement jugée par les plus hautes instances, si celles-ci considéraient que le fait de priver les collectivités du pouvoir fiscal était trop attentatoire au principe de libre administration.

Du reste, permettez-moi un raccourci sans doute un peu osé, mais que ne me semble pas si éloigné de la réalité. L’assiette de l’ancienne taxe professionnelle, d’avant 1998, c’était le foncier, les salaires, le stock de machines. L’assiette des deux principaux impôts de remplacement, la CLA et la CCVA, c’est, ensemble et grosso modo, le foncier, les salaires et les dotations aux amortissements, qui sont directement liées au stock de machines. Du point de vue de l’assiette, nous sommes donc globalement revenus à la taxe professionnelle d’avant 1999. Avec une différence de taille : nous avons perdu une bonne partie de notre pouvoir de taux, comme le souhaitaient d’ailleurs de longue date à la fois une large partie des milieux économiques d’une part, et l’administration de Bercy d’autre part. Et on ne peut que partager l’inquiétude de tous ceux – et ils sont très nombreux – qui redoutent que la perte de ce pouvoir fiscal sur l’impôt économique ne puisse être compensé que par trois façons :

  • la réduction de plus en plus dure des services publics locaux, par une forme d’étouffement des ressources,
  • la réduction de la capacité d’autofinancement et, à terme, des investissements publics locaux (ou l’explosion de la dette),
  • l’augmentation des autres ressources sur lesquelles il restera un pouvoir fiscal, c’est-à-dire les impôts sur les ménages.

Rien ne sert de nier cette réalité, aussi simple qu’une addition et qu’une soustraction !

C’est sur ce point précis, mais essentiel, du pouvoir fiscal, que porte, Madame la Ministre, notre divergence de fond, qui exprime de manière quasi parfaite la difficulté ancestrale que nourrit notre pays à l’égard de la décentralisation : l’absence de confiance envers les acteurs du territoire, malgré les preuves d’engagement, de compétences et de réussites qu’ils ont accumulé depuis trente ans.

C’est pourquoi nous demandons à nouveau – après cette formidable occasion manquée – une réforme globale et profonde de la fiscalité locale, qui ne peut être conçue de façon séparée d’une réflexion globale de l’ensemble de la fiscalité de notre pays. Il y a deux ans, le président de la République proposait d’engager ce qu’il a lui-même appelé un « Grenelle de la fiscalité locale ». En aucun cas, ce qui est en train d’être fait autour de la taxe professionnelle ne peut être considéré comme une vraie réforme. C’est d’abord une aide aux entreprises – dont rien ne permet d’affirmer la réelle pertinence par ailleurs -, ce n’est pas la construction d’un système de financement pérenne et responsabilisant de l’action publique locale.

Madame la Ministre, nous vous le disons à nouveau, comme l’année dernière : nous sommes prêts à travailler en toute loyauté avec le gouvernement sur ce sujet majeur, sur la base des propositions communes AMF-ADF-ARF, à la triple condition que le pouvoir fiscal des élus locaux soit entièrement rétabli, qu’il n’y ait aucun tabou, y compris sur le partage d’impôts actuellement d’Etat, et que cessent les mots malheureux à notre égard.

Un dernier mot enfin pour remercier les parlementaires de tous les groupes politiques. Ensemble, ils ont su prendre en compte les demandes d’amélioration du texte que les associations d’élus ont formulées. Pour autant, la question – essentielle, je le répète – du pouvoir fiscal n’est pas réglée, et ne peut probablement pas l’être dans le cadre de cette loi de Finances, tant elle est considérée comme majeure par les acteurs économiques que ne veut pas affronter le gouvernement. Quant aux améliorations plus ponctuelles qui pourraient être apportées, nous restons dans une certaine expectative à la veille de la discussion au Sénat. Se posent des questions sur lesquelles notre association s’est clairement prononcée à propos notamment de :

  • le partage de la contribution complémentaire,
  • la territorialisation de l’impôt,
  • la correction des effets négatifs du barème progressif en fonction du chiffre d’affaires,
  • l’indexation de la compensation,
  • l’indexation des montants unitaires des impositions forfaitaires,
  • le degré de péréquation qu’il convient d’intégrer dès maintenant dans le mécanisme.

Sur tous ces points, importants, nous n’avons évidemment aucune certitude, mais nous avons des positions claires, et connues de tous. Je ne peux qu’encourager les parlementaires à aller aussi loin que possible pour tenter de répondre, au moins partiellement, à nos préoccupations qui sont aussi celles de nos territoires.

Mes chers collègues, les élus locaux que nous sommes doivent pouvoir assumer toute la responsabilité de leurs choix politiques, et donc également la responsabilité fiscale qui doit lui être indissociablement liée. Les finances locales, ce n’est pas seulement une technique effroyablement complexe. C’est aussi et surtout la conséquence de choix ou de non-choix politiques. C’est la traduction d’une certaine vision du partage de la responsabilité de l’action publique dans notre pays. Les maires de France ne sont pas les conservateurs que d’aucuns décrivent dans les bureaux parisiens. Ils ne sont pas non plus, Madame la Ministre, les « nouveaux féodaux ». Ils vivent pleinement la réalité sociale de leur territoire. Ils connaissent aussi les contraintes du monde. Ils savent qu’il y a vraiment urgence. C’est ce sentiment d’urgence, qui nourrit notre inquiétude, qui doit enfin être pris en compte par le gouvernement, d’une autre façon que par des réformes hâtives et sans vision à long terme et partagée de l’action publique dans la France décentralisée de demain.