Décentralisation : un gâchis bien commode !

Tout a pris fin le vendredi 28 février 2003, à Rouen. Ce jour-là, le premier ministre, Jean-Pierre Raffarin, prononçait un discours qu’il voulait fondateur, en clôturant le tour de France des « assises des libertés locales ». Dès son discours de politique générale, début juillet 2002, il avait fait de la « république des proximités » l’une des quatre têtes de chapitres de son action gouvernementale.

Le premier ministre disposait alors d’une forte crédibilité personnelle sur ce thème : centriste libéral, ancien président de conseil régional, homme de terrain de formation commerciale, tout le portait à engager la France plus loin dans la voie d’une décentralisation sincère, faisant toute sa part à la prise de responsabilité des élus locaux dont il se sentait proche. On parlait alors de droit à l’expérimentation, on imaginait que l’Alsace, la Corse, le Limousin ou l’Ile-de-France pourraient choisir des organisations institutionnelles différentes, sous réserve de respecter quelques principes généraux.

Mais, le 28 février 2003, le premier ministre annonce le transfert de plus de 100 000 personnels techniciens et ouvriers de l’Education nationale vers les départements et les régions. L’initiative surprend. Elle n’avait jamais été vraiment évoquée. Les syndicats de fonctionnaires montent au créneau. Les exécutifs départementaux et régionaux – de droite comme de gauche – font leurs comptes. Ils craignent de devoir gérer des personnels mal dans leur peau et de ne pas recevoir une compensation financière suffisante. Le soupçon s’installe et ne disparaîtra plus : et si la décentralisation n’était, pour l’Etat, qu’une façon commode d’alléger ses propres dépenses ?

Le soupçon deviendra au fil des mois une réalité, que personne ne nie depuis les mécomptes du revenu minimum d’insertion, de la prestation de compensation du handicap ou du transfert des transports d’Ile-de-France à la région. Le grand dessein pour une société moderne, qui aurait pu devenir le support d’une réforme en profondeur de l’intervention publique, s’est mué en un gigantesque mouvement de délestage. L’Etat n’a plus les moyens. Il faut que d’autres paient. Deux évènements vont précipiter ce mouvement de sauve-qui-peut étatique : le succès de l’opposition lors des élections cantonales et surtout régionales de 2004, qui donnent la quasi-totalité des régions à la gauche en plein processus de transfert des compétences, et la rude pédagogie menée avec quelques arrière-pensées par le ministre de Bercy, Thierry Breton. L’Etat ne peut plus payer, la dette explose, le déficit ne se résorbe pas, l’Europe fait les gros yeux, la France s’enfonce. Aux élus locaux, devenus en majorité de gauche – ça tombe bien – de payer la note et d’augmenter leurs impôts.

En même temps, les observateurs, ébahis, assistent à des débats surréalistes au Parlement. Soucieux d’inscrire « la mère des réformes » – l’expression est de lui – dans le marbre constitutionnel, Jean-Pierre Raffarin charge Patrick Devedjian, ministre délégué « aux libertés locales » (les mots, ici, ont aussi leur importance : aujourd’hui, on parle avec plus de neutralité du ministre délégué « aux collectivités territoriales » …), de conduire la réforme constitutionnelle. On érige en principe l’autonomie financière, la péréquation territoriale, le financement « à l’euro près » des transferts de charges. Le même Patrick Devedjian, redevenu député, n’hésitera pas, moins de deux ans plus tard, à faire voter un dispositif destiné à empêcher la région Ile-de-France d’exercer l’ensemble de ses prérogatives sur sa nouvelle compétence « transports ». On se souvient aussi de la « pantalonnade » de la loi organique sur l’autonomie financière, lorsque les mêmes députés qui applaudissaient à tout rompre l’idée d’une responsabilisation pleine et entière des assemblées locales ont prêté leur concours – souvent gêné, il faut le reconnaître – à un texte qui définissait le plus sérieusement du monde comme « ressources propres » des ressources sur lesquelles les élus n’avaient aucun pouvoir de décision ni sur le taux, ni sur l’assiette de taxation !

Le coup de grâce est comme toujours venu dans le domaine financier et fiscal. Mi-2004, le ministre de la Cohésion sociale, Jean-Louis Borloo, a une idée astucieuse. Il lui faut de l’argent pour les quartiers en difficulté, pour la politique de la Ville, politique de l’Etat s’il en est. Il organise alors, avec la complicité de quelques députés influents, un véritable hold-up sur une partie de la DGF des communes. L’Etat fait ainsi financer sa propre politique par l’argent des communes, héritage de la lointaine taxe locale, sans leur déléguer une once de pouvoir de décision supplémentaire et en gardant la main sur la liste des communes qui vont profiter de la manne ! Un coup génial, que la plupart des maires, craignant de se voir accuser de refuser à leurs collègues la « nécessaire solidarité », n’oseront pas dénoncer.

2005 fut l’année noire. On découvrait ainsi l’énorme écart, creusé en deux exercices seulement, de un milliard d’euros entre les charges transférées et la compensation prévue s’agissant du RMI. On découvrait le gouffre de la prestation de compensation du handicap. On essayait de régler tant bien que mal la question des transferts de personnels en créant des conditions particulières pour les personnels de l’Education nationale afin de sauver la face. On s’envoyait des chiffres à la figure en ce qui concerne les transports en Ile-de-France. On apprenait qu’en définitive la commission européenne ne permettait pas une modulation de la taxe sur les contrats d’assurance aussi large que souhaitée et que la TIPP départementale serait figée. On découvrait en plein mois de juillet que le rapport de la commission de réforme de la taxe professionnelle, fruit d’une réflexion large et approfondie de plus d’une année, passait à la trappe au « profit » d’une mesure brutale et simpliste, mettant à mal l’autonomie fiscale locale, aggravant les inégalités entre territoires et en définitive d’une rare complexité, mais qui comporte l’avantage aux yeux de Bercy d’être insensible pendant les deux prochaines années. Et, cerise sur le gâteau, la taxe sur le foncier non bâti se voit elle-même amputée de 20% pour le bien de contribuables qui n’avaient rien demandé. En même temps, voici que l’autre ministre de Bercy, Jean-François Copé, vient proclamer urbi et orbi que les finances locales sont « dans le rouge » – celles-ci ont eu en effet le mauvais goût d’augmenter leur dette en 2004 de 2 milliards d’euros, alors qu’elles en avaient investi … 20 fois plus -, et qu’un parlementaire aux ordres choisit de se faire un nom en publiant un pavé censé démontrer que le contribuable était tous les jours grugé par les élus locaux. Rien d’étonnant donc à ce que les maires de France, réunis en congrès en novembre, s’inquiètent des rapports entre le maire et l’Etat et suggèrent une restauration de la confiance dans ces rapports !

Comment en est-on arrivé là ? Comment a-t-on pu, en quelques années, dénaturer une volonté politique sincère et profonde, censée conduire l’évolution de l’Etat et des pouvoirs publics vers une plus grande proximité avec les Français, et conduire à ce « bazar » dans lequel personne ne comprend plus rien et où le mot « décentralisation » est devenu pratiquement un « gros mot » ?

Les causes de cet immense gâchis, bien commode pour l’Etat, sont malheureusement multiples et diverses.

Elles tiennent d’abord à la faiblesse de la volonté politique au plus haut niveau de l’Etat. La décentralisation a toujours été, depuis près de deux siècles, un thème d’opposition politique. Une fois parvenu au pouvoir, le camp qui l’avait réclamée lorsqu’il était dans l’opposition s’empresse de la juger comme pouvant priver le pouvoir central des leviers de décision. Il faut donc être plus fort pour l’imposer au camp majoritaire que pour la faire accepter à l’opposition. Or, l’affaiblissement réel du premier ministre à compter de l’été 2003 ne lui a pas permis d’affirmer l’autorité nécessaire à l’égard de sa propre majorité divisée sur le sujet et de son administration centrale largement hostile à la démarche. Gaston Defferre, on s’en souvient, avait manœuvré très rapidement, « à la hussarde », lui avait-on alors reproché : la loi fondatrice du 2 mars 1982 était définitivement adoptée moins de 10 mois après la prise de pouvoir de François Mitterrand. Jean-Pierre Raffarin s’est laissé enfermer dans la démarche inutile et politiquement coûteuse des « assises », qui a donné le temps aux adversaires de la réforme de s’organiser. Il fallait au contraire, dès l’été 2002, proposer un texte de loi. Le discours du 28 février 2003 était un piège : la décentralisation et le premier ministre ne s’en relèveront pas.

Elles tiennent ensuite à l’évolution de la donne électorale. Le fait hautement marquant que 22 conseils régionaux sur 24 soient dirigés depuis avril 2004 par des opposants politiques au pouvoir central ne peut que renforcer la méfiance des jacobins de la majorité parlementaire et constitue le prétexte idéal pour saborder une réforme censée donner plus de pouvoir aux régions notamment. Moins médiatisé, mais tout autant révélateur, le basculement à gauche de la présidence de l’association des départements de France a été l’objet de sourdes luttes de pouvoir au sein de l’association et, malgré la finesse d’analyse de son président, en a atténué la portée, au moins dans un premier temps.

La puissance de l’administration centrale est sans aucun doute une donnée toujours très présente dans les échecs de la décentralisation en France. L’endogamie entre les dirigeants politiques nationaux et la haute fonction publique n’a jamais été aussi forte qu’aujourd’hui. Si l’administration d’Etat déconcentrée, et notamment la « préfectorale », a su prendre le virage et s’adapter parfaitement à la nouvelle donne issue de la loi de 1982, la France des ministères, elle, ne l’a jamais accepté. Cette France-là, à de rares exceptions près, ne comprend pas le terrain et méprise les élus locaux. Toujours aussi nombreuse – ce qui n’est pas la moindre des bizarreries française -, elle se venge en écrivant. Jamais, depuis que l’on décentralise, n’y avait-il eu autant de normes édictées par le pouvoir central, de circulaires et d’instructions de toute nature publiées, décrivant par le menu comment telle responsabilité, pourtant confiée par le législateur aux départements ou aux régions, devait être exercée. Dans de nombreux domaines, on a déconcentré la gestion des dossiers aux collectivités locales, mais l’Etat a gardé la main sur la définition des politiques, sur la tarification, voire sur les modalités de contrôle. Les départements sont ainsi en passe de devenir de simples guichets pour des prestations sociales définies ailleurs que dans leur enceinte !

Les Français aiment l’Etat, dit-on souvent. Oui. Et, s’ils aiment aussi leurs maires, ils n’aiment pas les pouvoirs locaux. Au contraire, ils se réclament de la fameuse égalité du citoyen devant le service public. Chacun a droit à la même chose quel que soit le point du territoire où il se trouve. C’est le contraire de la décentralisation et de la diversité territoriale des politiques publiques. L’Etat protecteur, neutre, impartial, c’est encore et toujours notre culture française. Pourtant, l’Etat a changé de nature. Disposant hier encore d’une vision à long terme pour le pays, il se perd aujourd’hui dans le « court-termisme ». Horizon 2007. Paradoxalement, parmi tous les acteurs politiques, ce sont les maires qui voient le plus loin. L’espace-temps n’a plus la même dimension pour l’un et pour les autres. Le dialogue en est de moins en moins facile.

Les élus ont aussi leurs responsabilités dans ce gâchis. D’abord, ils sont insuffisamment organisés. Les associations d’élus comptent peu de collaborateurs et dépendent entièrement de l’administration centrale pour toute réflexion nécessitant un minimum d’études. Ensuite, ils restent attachés au cumul entre fonction locale et mandat national. C’est une erreur majeure. Elle les prive de liberté de parole et les rend parfois schizophrènes. Le pouvoir central sait admirablement en jouer. Enfin, mettant l’accent sur l’aspect budgétaire des transferts, ils se sont donnés une image de gestionnaires au lieu de saisir à bras-le corps ce nouveau pouvoir pour proposer des politiques territoriales différenciées.

Enfin, reste la question, sans doute la plus essentielle, de la réforme fiscale locale. Dans un pays de tradition centralisée comme le nôtre, il ne peut y avoir de libertés locales sans autonomie fiscale. Face à un Etat central aussi puissant, seule la capacité à lever l’impôt donne la légitimité qui permette d’exister. Déjà, voici vingt ans, les observateurs regrettaient que la réforme fiscale n’ait pas accompagné la première décentralisation. Nous en sommes au même point aujourd’hui, en pire. Il n’y aura aucune avancée tant que l’Etat refusera une forme de partage des impôts nationaux avec les collectivités territoriales.

L’immense gâchis de la décentralisation dite « acte II » est pourtant bien commode pour l’Etat. Il lui permet de désigner à la vindicte publique des boucs émissaires pour ses propres insuffisances et d’alléger son fardeau à bon compte … en tout cas à court terme, seul horizon qu’il connaisse désormais. Il le fait avec une logique imparable : il a toujours considéré, et continue de considérer, que les collectivités territoriales ne sont que ses prolongements, et que lui seul détenait la légitimité pour définir l’ « intérêt général », fondement de l’action publique. Sortir de cette logique qui, en définitive, arrange beaucoup d’acteurs, demandera une volonté politique autrement plus forte que celle qui a abouti à la déconcentration de gestion à laquelle nous assistons.