Finances locales : 20 années de décentralisation

Des ressources en forte progression malgré le développement des dépenses tant de gestion que d’investissement, les collectivités locales ont su jusqu’alors maintenir une situation financière saine. Depuis dix ans, la totalité de leur important effort d’investissement a en effet été financée sur ressources propres, sans que leur endettement n’augmente. Ce résultat a été obtenu grâce d’une part – comme on l’a vu – à la baisse du poids des frais financiers, qui a permis de consolider la capacité d’autofinancement, et d’autre part la bonne tenue des recettes définitives sur lesquelles s’appuie le financement local.

Ces recettes sont principalement de trois natures : les dotations de l’Etat, la fiscalité indirecte et la fiscalité directe. S’agissant des dotations de l’Etat, celles-ci ont globalement connu une progression continue dans le cadre des « pactes de croissance et de solidarité » successifs, même si, d’une collectivité à l’autre, la situation peut être contrastée à la suite notamment du caractère plus ou moins péréquateur des différentes phases d’évolution de la dotation globale de fonctionnement. Néanmoins, il faut constater que, de 1983 à 2003, la part des dotations de l’Etat dans les recettes a décru de près de 30% à presque 20%, marquant clairement un désengagement de l’Etat dans le financement public local. Cette part a de nouveau fortement augmenté en 2004, à la suite de l’intégration de la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle dans la DGF, la croissance de cette enveloppe permettant de mettre en place un système de répartition entre collectivités tenant mieux compte des besoins réels de certaines catégories de collectivités, notamment les villes devant faire face à de lourdes opérations de restructuration urbaine. Il reste que les mécanismes de péréquation financière sont toujours considérés comme nettement insuffisants et ne peuvent en réalité s’appuyer que sur la croissance, généralement limitée, des masses à répartir, compte tenu du principe à chaque fois réaffirmé au Parlement, sous l’influence des « grands » élus, de la garantie du maintien des dotations à chaque collectivité d’une année sur l’autre.

La fiscalité indirecte, par nature relativement sensible à la conjoncture compte tenu de son assiette plutôt constituée de flux, a connu des évolutions beaucoup plus contrastées, notamment en ce qui concerne la fiscalité immobilière. Après une période positive à la fin des années 80 pour les départements notamment, qui a permis à ces derniers de prendre en main leurs compétences issues de la première vague de transferts de compétences et d’engager les programmes de rénovation des collèges, le retournement de la conjoncture a fortement pesé dans les années 90. A partir de 2004, pour financer les nouveaux transferts de compétence, les départements et les régions se voient attribuer une part de TIPP, tandis que les départements sont rendus bénéficiaires d’une fraction de la taxe spéciale sur les conventions d’assurances. Cependant, la marge de manœuvre des collectivités sur le taux de ces nouveaux impôts transférés reste très faible.

[1] Sources : Observatoire des finances locales 2005, «  Les collectivités locales en chiffres 2005 », direction générale des collectivités locales, note de conjoncture Dexia-Crédit local de France.

C’est donc de la fiscalité directe qu’est venue, pour l’essentiel, la forte progression des ressources qui a permis le maintien d’une situation financière saine. Les quatre taxes directes locales (produit direct voté auquel s’ajoutent les compensations versées par l’Etat à la suite des décisions de suppression ou d’exonération de ce dernier) ont vu leur produit passer de 46 millions d’euros en 1995 à 65 millions d’euros en 2003, la moitié de cette progression étant liée à la taxe professionnelle. D’une part, les collectivités locales ont en effet accru modérément mais régulièrement leurs taux d’imposition, notamment jusqu’au milieu des années 1990 : ainsi, par exemple, le taux de taxe d’habitation voté par les communes est passé de 10,43% en 1982 à 13,59% en 2004. De même, le taux cumulé de taxe professionnelle est passé de 22,50% à 24,87% sur la même période. D’autre part, à législation constante, les bases des impôts locaux ont aussi connu une progression régulière et supérieure à l’inflation, voire même nettement supérieure à l’évolution du PIB pour la taxe professionnelle compte tenu de son mode de calcul qui cumule chaque année les investissements réalisés. Cette augmentation des bases a permis notamment aux villes et agglomérations grandes et moyennes, même à taux d’imposition constant, de connaître une progression de leurs ressources à même de financer le développement de leurs actions et de leurs investissements.

Toutefois, malgré – ou à cause de – cette capacité importante de progression des recettes, la fiscalité directe locale est aujourd’hui à bout de souffle. Pratiquement chaque année, le Parlement modifie les règles de calcul, instituant exonérations et dégrèvements qui viennent peu à peu distendre le lien entre le contribuable et la collectivité, l’Etat intervenant de plus en plus sous forme de compensations et étant devenu, et de loin, le « premier contribuable local ». Ainsi, en 2003, seuls 40 milliards d’euros (sur les 65 milliards perçus par les collectivités locales) provenaient effectivement des contribuables, le solde, soit 25 milliards (près de 40%) étant en fait réglé par l’Etat au titre des diverses compensations, pour l’essentiel (18 milliards) au titre de la taxe professionnelle. C’est d’ailleurs la croissance rapide de cette charge budgétaire pour l’Etat – qui a doublé en huit ans –, au moins autant que le souci d’une fiscalité locale plus juste et plus efficace, qui incite ce dernier à souhaiter périodiquement refondre le système fiscal local, avec cependant fort peu de succès comme vient encore de le montrer l’épisode avorté de la réforme de la taxe professionnelle à la suite des engagements pourtant solennels pris par le président de la République en personne en janvier 2004. Quoiqu’il en soit, la plupart des élus et des observateurs savent que cette réforme est inéluctable, tant la fiscalité directe locale, à laquelle on demande toujours davantage, est aujourd’hui décriée pour son caractère injuste, abscons et économiquement nuisible. Il y a du reste un étrange paradoxe à voir les prélèvements fiscaux locaux augmenter, du fait des transferts de compétence liés à la décentralisation, et s’appuyer sur des impôts largement obsolètes, alors que le prélèvement national diminue régulièrement, qui se fonde pourtant sur les impôts modernes[1]. C’est pourquoi, à terme, le partage des impôts modernes sur la consommation, le revenu et le patrimoine entre l’Etat et les collectivités locales semble inéluctable. Difficulté supplémentaire : ce partage devra tenir compte du principe d’ « autonomie financière » introduit en 2004 par le Parlement dans la Constitution …

Un endettement très modéré

Comme on l’a vu, les collectivités locales ont donc financé leurs importants programmes d’investissement, depuis 1997 et jusqu’en 2003, par des ressources propres. Mieux même, elles ont réussi à diminuer leur encours de dette. Celui-ci, qui était passé de 45 milliards d’euros en 1983 à 107 milliards en 1997 (finançant ainsi environ 20% des investissements de cette période), est redescendu à 100 milliards à 2003. Depuis, il a repris une progression, au demeurant très mesurée, de 1 à 2 milliards par an. Aujourd’hui, et malgré une importante capacité d’investissement, les collectivités locales françaises sont les moins endettées d’Europe et, surtout, se trouvent dans une situation bien plus favorable que l’Etat.

L’analyse comparée, sur longue période, de l’évolution des finances de l’Etat et des collectivités est, de ce point de vue, particulièrement intéressante. En effet, entre 1983 et 2005, la dette de l’Etat a été multipliée par 9, en passant de 120 à plus de 1 000 milliards d’euros et de moins de 20% à plus de 65% du PIB. Pendant le même temps, la dette des collectivités locales, elle, passait de 45 à 103 milliards, soit une multiplication par 2,3, et un pourcentage du PIB diminuant de 8 à 6%. Dans le même temps, les prélèvements obligatoires de l’Etat baissaient de 18% à 15% du PIB, alors que ceux des collectivités locales passaient de 4,5% à 7%. Ainsi, en 2005, l’endettement de l’Etat représentait-il quatre années de recettes fiscales, celui des collectivités un peu plus d’une année seulement.

L’Etat aurait donc cédé à la facilité, en effectuant un arbitrage très net entre fiscalité et emprunt, en baissant ses impôts et en se donnant ainsi une image de “bon gestionnaire”, mais sans pour autant être capable de diminuer ses dépenses courantes et en laissant par conséquent filer sa dette rapidement.

 

C’est là un comportement de “cigale”, aggravé par une myopie budgétaire surprenante: ce n’est qu’en 1993 que le gouvernement présente un travail de réflexion pluriannuel sur ses grands équilibres financiers, qui se traduit désormais chaque année par un débat d’orientation budgétaire organisé en début d’été et auquel bien peu d’observateurs et de citoyens s’intéressent.

Les collectivités locales, dans leur ensemble, ont effectué un autre arbitrage et ont suivi une stratégie toute différente : face à une augmentation assez vive des dépenses courantes, elles ont augmenté leur prélèvement fiscal, parvenant ainsi à stabiliser leur dette et à poursuivre une politique active d’investissement financée pour l’essentiel sur ressources propres. La réticence à l’endettement a été longtemps forte chez les élus locaux, depuis notamment les difficultés largement médiatisées de quelques villes à la fin des années 80. Sans doute faut-il voir également, dans ce comportement de “fourmis”, les résultats des réflexions stratégiques et prospectives menées dans de plus en plus

nombreuses collectivités depuis de longues années, qui leur ont permis de mieux maîtriser l’avenir. Cependant, il est vrai que les règles budgétaires encadrant les collectivités locales sont, de ce point de vue, infiniment plus strictes que celles imposées à l’Etat lui-même : l’endettement local ne peut être contracté que pour le financement d’investissements, ce qui est sain s’agissant notamment d’infrastructures préparant l’avenir, alors que l’Etat peut s’endetter pour couvrir ses dépenses courantes, ce qu’il ne s’est pas privé de faire jusqu’alors et ce qui explique en grande partie ses grandes difficultés à réduire même le rythme d’augmentation de sa dette.

 

Aujourd’hui, en reprenant les conclusions du rapport 2005 de l’Observatoire des finances locales, « au moment où l’acte II de la décentralisation s’est engagé, la situation financière des collectivités territoriales s’avère saine avec des fondements financiers solides qui leur permettent de prendre en charge les nouveaux transferts de compétence dans de bonnes conditions ». Cette conclusion optimiste n’est pas entièrement partagée, sur le long terme, par de nombreux observateurs, dont l’auteur de cette contribution.

 

Un avenir incertain

En effet, cette période « bénie » pour les finances locales – dont on soulignera à nouveau qu’elle est due pour l’essentiel à la hausse de la pression fiscale locale et à la diminution des frais financiers – est désormais terminée, comme le montre l’inflexion de 2003-2004 dans la reprise – certes très modérée – du recours à l’endettement.

En effet, si les tendances actuelles se poursuivent, les finances locales pourraient connaître dans les années qui viennent une crise majeure, qui remettrait en cause l’organisation décentralisée que notre pays peine pourtant à construire. Le constat est sans doute sévère et peut surprendre, dans la mesure où il vient en quelque sorte contredire la réalité actuelle. En réalité, on l’a vu, trois facteurs principaux expliquent cette bonne santé financière : la baisse importante des taux d’intérêt, la hausse rapide des bases de la taxe professionnelle, et la progression lente mais régulière de la pression fiscale locale issue du vote annuel des taux par les assemblées locales. On y ajoutera, s’agissant notamment des départements, une meilleure maîtrise – grâce à la gestion – des dépenses d’aide sociale après la décentralisation de 1982-1983 et la forte progression des recettes de fiscalité indirecte (notamment immobilière), qui ont permis un financement équilibré des dépenses issues de la première vague de décentralisation.

 

 

En revanche, les dépenses locales (hors frais financiers) ont poursuivi une progression nettement plus élevée que l’inflation, sous la pression notamment des dépenses de personnel, d’une demande sociale de plus en plus forte, dans les domaines par exemple de la petite enfance, de l’environnement, de la culture, de la sécurité, etc…, du durcissement progressif et permanent des normes dans la plupart des domaines d’action des collectivités locales, venant ainsi restreindre leur capacité d’adaptation et de choix, du transfert « caché » et non compensé de nombreuses charges de l’Etat vers les collectivités territoriales, non par la loi, mais par la « pratique » sur le terrain, le développement de polices municipales en étant un exemple édifiant.

Ces progressions auraient été nettement plus importantes si, parallèlement, les collectivités locales – et singulièrement les communes, principaux employeurs et producteurs de services – n’avaient pas réalisé d’importants gains de productivité, au moins dans les secteurs où les normes n’empêchent pas de le faire.

Or, les facteurs de progression de la dépense restent objectivement dominants dans les années qui viennent, au-delà même de tout transfert nouveau de l’Etat plus ou moins compensé. Les élus et les citoyens ne sont pas prêts à abandonner des pans entiers de l’action locale, tant pour des raisons de « confort » immédiat que par la conscience qu’ils peuvent avoir de l’absolue nécessité de ne pas sacrifier l’avenir. Même les frais financiers, dont a vu le caractère très positif qu’a eu leur évolution sur la période passée, seront-ils de nouveau orientés à la hausse, d’une part parce que le niveau des taux ne baissera plus – et risque même de monter – et d’autre part parce que l’encours de la dette publique locale ne peut que croître.

Face à ces dépenses en hausse inévitable, que peut-il en être des ressources et de leur évolution prévisible ? Rien d’extraordinaire n’est à attendre, à l’évidence, des dotations de l’Etat. Quant à la fiscalité directe et indirecte, elle est aujourd’hui, on l’a vu, à bout de souffle et n’est en aucun cas adaptée à la décentralisation dont la réussite est directement liée à une réforme fiscale en profondeur.

Ainsi, aucun des facteurs principaux ayant assuré le bon équilibre des finances locales ces dernières années n’a de chance de perdurer au cours des années qui viennent. La situation des finances locales ne peut que se dégrader.

Les finances locales, qui disposent aujourd’hui d’une bonne base de départ, ont impérativement besoin d’un nouveau souffle pour absorber une demande croissante de services publics et gérer au mieux les nouvelles compétences qui leur sont dévolues. Il ne s’agit pas de dépenser davantage, mais de recouvrer une certaine flexibilité des recettes à même de permettre aux assemblées locales de mener de véritables politiques publiques locales, et pas seulement de gérer des dossiers pour le compte d’un Etat seul gardien de la norme. C’est donc bien d’une vraie philosophie de l’action locale dont il s’agit et dont il faut donner les moyens financiers aux assemblées locales.

[1] Sur très longue période, en effet, le total des prélèvements Etat + collectivités locales est resté à peu près constant en pourcentage du PIB (autour de 22% à 23%), mais la part prise par les collectivités locales a augmenté et celle de l’Etat a diminué, ce qui semble logique.